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  • 公租房具備成本競爭優勢至少需要20年

  2010年以來,保障房建設是中國社會和經濟生活中最具關注度的大事之一。在舉起3600萬套保障房大旗的同時,國務院多次強調,保障房要以公租房為主。在這樣的指導方針下,各地紛紛掀起公租房建設高潮。根據住建部通報,2011年全國新開工建設227萬套公租房。
  然而,當各地首批公租房建成配租之時,卻普遍出現“熱建不熱銷”、“叫好不叫座”的情況。如上海首批兩個市統籌公租房項目,盡管申請日期一再延長,至3月10日首輪申請截至,各區受理公租房申請總量僅約2000戶,相對5100套供應房源而言,申請率不足四成,5月份的實際簽約率更低;又如,武漢市公租房入住率僅有23%,鄭州公租房申請人數都不足50%……
  大量裝修標準高、功能完備、設施齊全的公租房因無人問津而處于閑置狀態,不僅造成巨大的公共資源浪費,也使公租房制度的有效性和適當性都受到懷疑。如果這種現象不盡快得到改變,不僅將嚴重影響公租房在社會公眾心中的形象,甚至住房保障全局的戰略思路都會受到質疑。
  從筆者調研和各方資料來看,各地公租房在當下遇冷的三個主要原因分別是:門檻過嚴、租金較高和地段不佳。
  門檻過嚴
  觀點:解決公租房困境當務之急是降低門檻。
  在筆者的實地調研中,確實感到,目前公租房準入門檻還是太高。以上海的公租房準入門檻為例,其已經算是較為寬松的了,但仍然要求:“1。具有本市常住戶口,或者持有《上海市居住證》達到兩年以上且在滬連續繳納社會保險金達到一年以上;2。與本市單位簽訂一年以上(含一年)勞動合同”等條件。
  然而,從調研中發現,最需要公租房過渡的往往就是剛來上海市的海內外就業者和剛走上工作崗位的大學畢業生,而他們偏偏被排除在外。現有政策下,即使是上海高校科研院所和重點企業當年新進員工也是不可以入住公租房,而光這些人中就有不少對公租房的潛在需求。如果可以放開,那么公租房的出租率會上升一大截。
  門檻過嚴主要是觀念問題。目前我國不少地方政府仍把公租房當做廉租房或經適房性質的保障房,過多強調其并不濃厚的福利性,仍然將其看做是只能提供給中低收入家庭的福利,而忽略了其內在的市場性,這導致公租房發生了對象定位錯誤。
  事實上,在這方面國際上一些經驗完全值得借鑒。目前全球主要存在兩種公租房體制,一種是“二元制”,即公租房只針對特定人群開放,往往是低收入人群,與私人租賃住房市場是割裂的,互相不交集;另一種“一元制”,即幾乎所有人都可以進入公租房。
  “二元制租賃體系”的國家中,公租房雖然起到了“托底保障”的作用,但代價是低收入邊緣化人群的集中聚居,形成了嚴重的貧民窟現象,造成了諸多持續的、難以根除的嚴重社會問題。
  而德國和北歐等社團/合作主義經濟體的實踐則證明,公共租賃房部門可以和私人租賃市場協調發展,形成融和的“一元制租賃體系”,可以起到緩和收入分化、促進階層融和的作用。做到這點的關鍵是,德國和北歐把公共租賃房/社會租賃房敞開大門,不局限任何特定群體去租賃。
  綜上所述,筆者認為,公租房要被出租出去才能發揮作用。有大量無房戶通過公租房解決了居住問題,住房需求被引導和合理分流,自然會減輕房價矛盾,讓市場進入穩定的平衡,政府也不需要背負過多的住房保障包袱。這才是公租房的核心戰略作用所在。
  由此,公租房發展應廣開門戶,不需設立太多門檻。具體來說,只要能保證支付租金,除了申請人在本市沒有自有房產(且人均面積超過當地標準)和沒有同時享受其他住房保障這兩點或有必要保留之外,其他門檻都可以撤銷。
  租金較高
  觀點:公租房的出發點就不是以“價格優勢”來立足市場。
  有不少人認為,當前公租房遇冷最主要原因就是公租房租金相對市場租金沒有優勢,甚至還略高,進而提出大幅度降低公租房租金來吸引申請者和提高出租率。但筆者卻對這樣的觀點有著不同的看法。
  公租房的租金不宜過低
  在筆者看來,不管公租房成本實際有多少,哪怕通過收儲老公房轉化而來的公租房,都應實行“準市場租金”,這是公租房“廣開門戶”的前提。具體分析如下:
  首先,低于市價的租金一定意味著公共補貼,則成本一定是社會負擔的。如果公租房實行低租金的同時,大規模開放,那么住進公租房的人都相當于去享受公共資源補貼,那對公租房的需求一定會無限膨脹,直到讓商品住房市場完全崩潰的地步。這是在走1998年房改前福利公房的老路,社會是無法承擔的,因此也是不可能持續的。
  其次,經適房和限價房為何重重法規都管不住腐敗和尋租,根本原因就是“價格雙軌制”下存在著巨大利差。由此,公租房應與租賃市場統一而非分裂,實行“租金單軌制”。而考慮到項目的可持續運營,公租房的租金不宜過低。
  此外,還需要指出,當前我國城鎮住房存量中90%以上是私有住房,有大量居民尤其年長居民是靠出租房屋維持生計。從保護私人房東的財產利益出發,公租房也不宜定比市價低太多的租金,否則會引起不當的社會沖擊。
  事實上,筆者認為,公租房的出發點就不是以“價格優勢”來立足市場。公租房的競爭優勢是租期穩定、安全可靠、帶裝修可拎包入住、可以臨時入戶口、可用住房公積金支付等,應該重點挖掘這方面的優勢,而不是去與私人租賃房打“價格戰”。
  租金補貼是必要配套政策
  當然,公租房實行“成本租金”或“準市場租金”,必然有一部分中低收入家庭出現承受力問題。而要解決這個問題,從政府角度,有必要根據既定的政策目標對公租房的潛在需求人群或政策目標群體做進一步需求分析。
  筆者認為,公租房一開始政策設計的目標群體,主要就是“夾心層”,即進入不了經適房、廉租房但又買不起商品房的群體。但“夾心層”又有兩類:一是“買不起但租得起”,可稱之為“上夾心層”;二是“租都租不起(或租不好)”的,稱之為“下夾心層”。
  不管是有較強租金支付能力的“上夾心層”,還是較差租金支付能力的“下夾心層”,公租房公司本身一視同仁,不做任何區別對待,以保本為原則收取同等的租金。如果要支持“下夾心層”乃至應該進入廉租房對象但暫時進入不了的群體,應該都是政府發放貨幣化租賃補貼到個人頭上。
  這也就是明確“補人頭”,不“補磚頭”,貨幣住房保障體系與公租房運營完全是兩條線,互不干擾。這樣住房保障的公共投入成本才能算清楚,而不是一團漿糊。公共資金效率會高很多。同時也大大有利于公租房的管理,否則低租金下很難讓租戶到期退出。
  從現實出發,政府主導的貨幣化租金補貼政策暫時只針對具有戶籍的低保困難戶、失業或就業不穩定家庭。對于非戶籍的流動就業人口,應該提倡以“企業為主、政府為輔”來解決住房保障問題。
  對公租房發展要有耐心
  公租房當前租金與市場租金相差無幾,很多人對此倍感失望。但筆者認為,對公租房發展要有耐心。從德國和北歐發展公租房的成功經驗來看,公共福利優先的公租房,即使起點時候的成本與私人租房相差無幾,但隨著時間推移,公租房的租金優勢越發體現出來。
  這是因為私人租房租金定價出于營利性要求,貫徹的是機會成本原則,哪怕資本的利息成本降為零,仍然以新建住房的市場租金為參照坐標。然而在保本非營利原則下,公租房只要租金能夠抵消資本的利息成本與運營成本就可以滿足,而公租房的資金實際成本將隨著時間因為通貨膨脹的作用而不斷下降,這預示公租房租金即使起點很高,但租金長期看將不斷下滑。
  為此,大力發展公租房在長期內一定能起到市場租金的穩定器作用。租賃市場租金的穩定,可以降低城市經濟的運行成本,吸納和留住進城勞動力,推進城市化。這也是公租房的另一個戰略意義所在。
  但這里的前提是公租房整體上應該長期堅持運營,至少20或25年才能充分發揮非營利性公租房的成本優勢,過早地先租后售一部分公租房可能破壞這種潛在的成本競爭優勢。
  地段不佳
  觀點:公租房地段要與城市發展規劃緊密結合。
  筆者認為,公租房的定價采取“準市場租金”或“成本租金”,不可能過于廉價,這就使得公租房的選址與區域布局十分重要,需要科學論證。要做到這一點,首先就需要認真研究供給對象的心理和需求特征。
  公租房既不同于廉租房,也不同于經適房。廉租房對象收入低,選擇少,對地段的要求也就不高;而經適房對象面對的是帶有高額補貼、具有轉移支付性質的資產,地段差一些也可以接受;但對于公租房,面對的是收入具有一定寬裕度的“夾心層”,其對住宅品質、居住環境和居住穩定性也都有一定要求。
  從上海經驗和有關資料看,各地公租房項目在地段上的問題,主要是出門缺乏公交工具,交通不便的問題;還有當下沒有商業配套,購物不便的問題。但前者可以通過改善社區交通設施,如增設連接臨近地鐵站和公交站的定點中巴車來改善,后者隨著公租房入住率提高也可以改變。
  各地公租房“選址不當”,確實存在政府行為的原因。各地政府仍然習慣對上負責而非對下,在保障房體系方面只急于完成中央下達的建設數量指標,而目前也沒有使用率和入住率的考核,因此對入住需求缺乏充分的科學預測和市場調研,在區域分布、地段選址、數量配置和戶型設計上都十分隨意。在這點上,必須承認,政府相對市場是不足的。由于不存在銷售壓力,政府很難像市場那樣貼近消費者。解決的辦法是,必須讓公租房開發運營機構社會化和市場化運行,運營公司有銷售和保本壓力,獨立核算,進行績效考核。
  但同時也應注意的是,有些人提出的,“公租房一定要選址在市中心的商業與就業集聚地附近,方便就近上班。”在筆者看來,這種觀點有所偏頗,畢竟市中心土地有限,寸土寸金,從經濟效率上說不可能大量用于公租房上。實際上,公租房還存在承擔推進城市發展和空間再布局的功能與作用,要有城市規劃的概念。香港在這方面有十分成功的經驗。直到1970年代,香港港島和九龍之外的城區仍然十分荒涼,但政府通過大量建筑公屋,同時建筑地鐵和輕軌,把人口逐步往新界各區導入,如荃灣、沙田、屯門就是首批3個配合10年建屋計劃而發展的新市鎮。當大量人口因為廉價宜居的公屋來到該區域積聚,商業也隨之而來,一個個新城區就會從無到有發展起來。
 

(責任編輯:上善若水)
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